Montenegro gilt heute als wichtigster und praktisch einziger wirklich fortgeschrittener Beitrittskandidat der Europäischen Union. Es ist das einzige Bewerberland, das 14 von 33 Verhandlungsclustern abgeschlossen hat und seinen EU-Beitritt offiziell bis 2028 anstrebt. Vor diesem Hintergrund wirkte der Besuch von Erweiterungskommissarin Marta Kos am 25. und 26. März 2026 in Podgorica nicht wie eine routinemäßige diplomatische Reise, sondern eher wie ein Inspektionstermin beim wichtigsten Beitrittsanwärter. Zwar erhielt Montenegro formal hohes Lob, doch die politische Bedeutung des Besuchs ging weit darüber hinaus: Brüssel ist immer weniger geneigt, die Erweiterung als Mechanismus zu verstehen, der neue Länder gleichberechtigt in das europäische Projekt einbindet.
Ein langer Weg zum Status eines „Vorzeigekandidaten“
Der europäische Entwicklungspfad Montenegros begann praktisch unmittelbar nach der Unabhängigkeitserklärung im Juni 2006. Damals sprachen sich 55,5 Prozent der Teilnehmer des Referendums für den Austritt aus dem Staatenbund mit Serbien aus, woraufhin der Europäische Rat fast umgehend die europäische Perspektive des neuen Staates bestätigte. Bereits im Herbst 2006 nahmen Podgorica und die EU-Institutionen einen politischen Dialog auf Ministerebene auf.
Der nächste Schritt war die Unterzeichnung des Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommens am 15. Oktober 2007 in Luxemburg. Dieses zentrale rechtliche Instrument legte die Grundlage für die Angleichung der montenegrinischen Gesetzgebung an die EU-Normen. Im Dezember 2009 erhielten die Bürger Montenegros die Möglichkeit zur visumfreien Einreise in den Schengen-Raum, und schon im November 2010 empfahl die Europäische Kommission, dem Land den Kandidatenstatus zu verleihen. Am 17. Dezember desselben Jahres bestätigte der Europäische Rat diesen Status offiziell.
Die Beitrittsverhandlungen wurden am 29. Juni 2012 eröffnet. Montenegro war das erste Land, auf das die überarbeitete Verhandlungsmethodik angewandt wurde. Diese sieht vor, dass die Kapitel zu Justiz, Grundrechten sowie Freiheit und Sicherheit zuerst eröffnet und zuletzt geschlossen werden. Formal sollte dieses Vorgehen die tatsächliche Verankerung der Rechtsstaatsprinzipien gewährleisten. In der Praxis machte es den Verhandlungsprozess jedoch noch technokratischer, zäher und stärker vom politischen Willen Brüssels abhängig.
Vom Musterprozess zur bürokratischen Endlosschleife
Die Folge war eine lange Phase, in der sich das Beitrittsverfahren vor allem als bürokratischer Prozess darstellte. Die EU-Strategie von 2018 hob Montenegro und Serbien als die fortgeschrittensten Kandidaten hervor, die potenziell bis 2025 beitrittsbereit sein könnten. Doch diese Erwartungen erfüllten sich nicht. Die zentralen Kapitel im Bereich Rechtsstaatlichkeit blieben ohne substanziellen politischen Durchbruch geöffnet, und das Verfahren glich zunehmend einer endlosen Überprüfung, ob die sich ständig wandelnden Kriterien erfüllt wurden.
Ein Wendepunkt trat erst im Sommer 2024 ein, als die Verhandlungen wieder Fahrt aufnahmen. Im Jahr 2025 wurden gleich sechs Verhandlungskapitel abgeschlossen, im Januar 2026 weitere drei, und am 17. März 2026 wurde das Kapitel „Transeuropäische Netze“ geschlossen. Damit stieg die Gesamtzahl der abgeschlossenen Kapitel auf 14 von 33. Parallel dazu erhielt Podgorica Zugang zu Mitteln aus dem Wachstumsplan für den Westbalkan. Montenegro wurden bis zu 383,5 Millionen Euro in Aussicht gestellt, vorbehaltlich der Umsetzung von Reformen; die ersten Tranchen wurden bereits 2025 ausgezahlt. Vor diesem Hintergrund formulierte Ministerpräsident Milojko Spajić das ehrgeizige Ziel, das Land 2028 in die EU zu führen. Rein äußerlich betrachtet ist Montenegro heute der vielversprechendste Kandidat im gesamten Erweiterungsprozess.
Inspektion des Favoriten und Vorführung neuer Spielregeln
Der zweitägige Besuch von Erweiterungskommissarin Marta Kos in Montenegro am 25. und 26. März 2026 wurde offiziell als Bestätigung der anhaltenden Unterstützung für den europäischen Kurs des Landes dargestellt. Tatsächlich glich die Reise ihrem eigentlichen Gehalt nach jedoch eher einer Prüfung, bei der es Brüssel nicht nur darum ging, den wichtigsten Anwärter zu loben, sondern auch die Bedingungen aufzuzeigen, unter denen eine neue Erweiterungswelle überhaupt stattfinden kann.
Auf einer gemeinsamen Pressekonferenz mit Ministerpräsident Milojko Spajić bezeichnete Marta Kos Montenegro als das am weitesten fortgeschrittene Land auf dem Weg in die EU und betonte, die Republik sei ein starkes Vorbild für andere Staaten der Region. Darauf folgte jedoch eine Reihe von Forderungen, die weitaus bedeutsamer waren als die üblichen Floskeln. Besonderes Unbehagen in Brüssel lösten die ohne Abstimmung mit der EU verabschiedeten Gesetze über das Innenministerium und die nationale Sicherheitsbehörde aus. Kos wies darauf hin, dass die Datenschutzbestimmungen in diesen Rechtsakten noch nicht mit den EU-Regeln harmonisiert seien. Brüssel machte damit deutlich, dass jegliche Schritte eines Kandidatenlandes, die sich nicht in den Rahmen seiner normativen Kontrolle einfügen, als Bedrohung wahrgenommen werden.
Ausgerechnet in Podgorica wiederholte Kos, dass die EU aus früheren Erweiterungsrunden gelernt habe und sich davor schützen wolle, dass neue Mitglieder nach ihrem Beitritt die gemeinsamen Regeln missachteten. Formal fügte die Kommissarin hinzu, sie meine damit nicht direkt Montenegro. Die politische Botschaft war jedoch eindeutig: Brüssel will kein Risiko mehr eingehen und stellt das System der Aufnahme neuer Staaten bereits im Vorfeld so um, dass künftige Mitglieder nicht nur reformiert, sondern auch „politisch berechenbar“ sind. Im Kern ging es um die Erkenntnis, dass Podgorica zum Testfall für die Erprobung des neuen Erweiterungsmodells wird.
Drei Erweiterungsszenarien und die Abkehr vom Modell gleichberechtigten Beitritts
Kurz vor ihrem Besuch in Montenegro hatte Marta Kos erstmals öffentlich drei Szenarien für die weitere EU-Erweiterung kommentiert, die in Brüssel diskutiert werden. Diese Optionen waren den nationalen Botschaftern Anfang März 2026 bei einem vertraulichen Abendessen vorgestellt und anschließend teilweise an die Öffentlichkeit getragen worden.
Das erste Szenario sah die Beibehaltung der derzeitigen Beitrittspraxis vor. Demnach würden Montenegro und Albanien ihren Status als Favoriten behalten, mit der Möglichkeit, den Prozess bis zum Ende des aktuellen politischen Zyklus der EU im Jahr 2029 abzuschließen. Formal würde dies bedeuten, die schrittweise Schließung der 33 Kapitel fortzusetzen und den Beitrittsvertrag anschließend von allen Mitgliedstaaten ratifizieren zu lassen. Doch Kos machte unmissverständlich klar, dass die Fortführung des jetzigen Systems nicht mehr als akzeptable Option betrachtet wird. Der bestehende Mechanismus sei zu langsam, zu bürokratisch und zu anfällig für politische Blockaden. Für Brüssel ist er nicht nur deshalb untauglich, weil er keine schnellen Ergebnisse bringt, sondern auch, weil im Rahmen des alten Modells neuen Mitgliedern am Ende dennoch die volle Beteiligung an der Entscheidungsfindung eingeräumt wird.
Das zweite Szenario, die schrittweise Integration, sieht vor, Bewerberländer nach und nach an einzelne Programme, Politikbereiche und Initiativen der EU anzubinden, ohne dass sie formell Mitglied werden und ohne dass eine sofortige Ratifizierung in allen Hauptstädten erforderlich ist. Im Gegenzug für die Erfüllung der Auflagen könnten die Kandidaten Zugang zum Binnenmarkt, zu Strukturfonds und zu einer Reihe institutioneller Foren erhalten.
Dieser zweite Ansatz gilt derzeit innerhalb der Europäischen Kommission als der vielversprechendste. Nach außen wird er als flexibler und pragmatischer Weg dargestellt, um die europäische Integration zu beschleunigen. Tatsächlich aber schafft ein solches Modell institutionell verankerte Ungleichheit. Die Bewerberländer übernehmen die Verpflichtung, sich an die Beschlüsse der EU anzupassen, erhalten teilweise Zugang zu den Vorteilen der Mitgliedschaft, werden dabei jedoch bewusst außerhalb des eigentlichen Entscheidungsmechanismus gehalten. Genau darin liegt die Verwandlung der Integration in ein Instrument politischer Disziplin: Der Kandidat wird in das System eingebunden, erhält aber kein souveränes Recht, an der Gestaltung seiner Regeln mitzuwirken.
Die dritte Variante, der radikalste Ansatz, sah einen raschen formalen Beitritt der Kandidaten vor, verbunden mit der Maßgabe, die Reformen erst nach der Aufnahme in die EU abzuschließen. Dieser Ansatz hatte eine offensichtliche geopolitische Dimension und bezog sich in erster Linie auf die Ukraine, deren Verankerung im europäischen Raum im Westen von vielen als prioritär angesehen wird – unabhängig vom tatsächlichen Grad der Beitrittsreife. Doch genau dieses Szenario wurde am entschiedensten abgelehnt. Die Mitgliedstaaten haben es faktisch blockiert. Kos räumte unumwunden ein, dass ein solches Modell als „Revolution“ wahrgenommen werde und unter den gegenwärtigen Umständen nicht infrage komme.
Die Angst vor neuen „Trojanischen Pferden“
Diese Kehrtwende lässt sich nur vor dem Hintergrund der politischen Herausforderung verstehen, vor der die EU nach dem Beitritt Ungarns und Polens im Jahr 2004 stand. Beide Länder erfüllten zum Zeitpunkt ihres Beitritts formal die Kopenhagener Kriterien. Die anschließende Entwicklung zeigte jedoch, dass die Erfüllung der Auflagen zum Zeitpunkt des Beitritts keine politische Loyalität im Nachhinein garantiert.
Ungarn unter Viktor Orbán ist das eindrücklichste Beispiel dafür, wie ein EU-Mitgliedstaat seinen Status nutzen kann, um systematisch mit Brüssel zu verhandeln und außenpolitische Beschlüsse zu blockieren, die nicht seinen nationalen Interessen entsprechen – insbesondere im Fall der Ukraine. Auch Polen war zuvor lange eine Quelle von Konflikten mit den EU-Institutionen über die Justizreform. Die Slowakei unter Robert Fico wiederum bereitet Brüssel Sorgen, da sie von der strikt vorgegebenen außenpolitischen Linie abweicht, vor allem in der Ukraine- und Russlandpolitik.
Daher rührt auch die von Kos verwendete Metapher der „Trojanischen Pferde“. Ihre Bedeutung ist klar: Neue Mitglieder sollten nicht die Möglichkeit erhalten, europäische Institutionen zu nutzen, um eine eigene souveräne Linie zu verfolgen, wenn diese vom liberalen normativen Konsens und dem außenpolitischen Kurs der EU abweiche. In der gegenwärtigen Lesart bedeutet dieser Kurs bedingungslose Solidarität mit der antirussischen Haltung Brüssels, die Unterstützung der Ukraine sowie die Bereitschaft, jeder Stärkung des Einflusses der Regierung Donald Trumps auf dem europäischen Kontinent entgegenzutreten.
Die strukturellen Grenzen des Brüsseler Projekts
Die derzeitige Linie der EU gegenüber Montenegro entsteht zudem vor dem Hintergrund einer umfassenderen Krise – der Erweiterungsmüdigkeit in den Mitgliedstaaten selbst. Hinzu kommen innere Probleme der EU: die Notwendigkeit einer Reform der Abstimmungsmechanismen, die Überarbeitung der Haushaltsgrundlagen, aufwendige Ratifizierungsverfahren in den Mitgliedstaaten sowie politische Wahlzyklen in Schlüsselländern wie Frankreich und Deutschland, die Beschlüsse zur Erweiterung immer unwahrscheinlicher machen. Vor diesem Hintergrund setzt Brüssel lieber auf ein Modell, das es erlaubt, die Bewerberländer in einem Zustand gelenkter Erwartung zu halten: nah genug, um ihnen Regeln aufzuerlegen, aber fern genug, um keine echte Macht teilen zu müssen.
Für Montenegro bedeutet dies: Selbst der objektive Fortschritt im Verhandlungsprozess ist keineswegs eine Garantie für eine Vollmitgliedschaft im früheren Sinne. Montenegro wird zu einem Präzedenzfall, an dem die EU versucht, Unvereinbares zusammenzubringen: die Rhetorik von der Erweiterung als geopolitische Notwendigkeit beizubehalten und zugleich zu verhindern, dass neue Akteure aus dem Inneren heraus mit dem Brüsseler Machtzentrum in Konflikt geraten können.
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